13 de diciembre de 2014

LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ: PROPUESTA DE UN MODELO SOSTENIBLE

La economía peruana tuvo un crecimiento muy importante durante el período 2000-2012 que sobrepasaba una tasa histórica del 6%. El proceso de desaceleración económica durante el 2013 y 2014 es bastante preocupante. Quizás cerremos el año con una tasa del 2% aproximadamente, según las proyecciones de los expertos. Es de dominio público que los motivos de esta recesión se deben a varios factores, externos e internos.

Entre los factores externos, tenemos la menor demanda de minerales y otras materias primas por parte de los EE. UU. y China, principales socios comerciales del Perú. A esto se han sumado las menores demandas por parte de la gran mayoría de países de Europa, Asia, y América como efecto de la vigente crisis mundial. La caída de los precios internacionales de los Commodities quizás sea una de las  consecuencias de la disminución de demanda por parte de los países industrializados.Los países con una matriz productiva básicamente primaria y extractiva como el nuestro, obviamente se enfrenta a dos amenazas inminentes: menor demanda de sus productos y menores precios. Esta situación no sólo está generando pérdidas importantes en las industrias que conforman el aparato productivo nacional, sino además puede provocar un freno al desarrollo social en el mediano y largo plazo, principalmente en los sectores más vulnerables de la población peruana. 

Si volteamos la mirada hacia los factores internos que vienen contribuyendo en el receso de nuestra economía, no podemos dejar de mencionar los más evidentes: los aún vigentes conflictos sociales. Muchos de estos conflictos nacieron desde el sector minero y ante la renuencia o negligencia del gobierno nacional y la gran parte de los regionales, se han fortalecido con el paso del tiempo. El caudillismo como fenómeno político y social ha encontrado las condiciones favorables para resurgir en el escenario político.Los resultados de las recientes elecciones regionales y locales, dan cuenta de esta afirmación. Un mal síntoma que fortalece al caudillismo, es precisamente la ausencia del partido oficialista en dichas elecciones: no presentó ningún candidato, quizás por temor al fracaso total, lo que permitiría a la oposición el logro de un mejor posicionamiento para las próximas elecciones generales, cuya campaña empieza en pocos meses.

Uno de los factores internos es la desmesurada burocracia estatal, politizada y carente de criterios técnicos; condiciones que la han convertido en una trampa mortal para lograr una gestión transparente, oportuna, eficiente y eficaz. Los entrampamientos del desarrollo, consisten en los engorrosos trámites administrativos o “cuellos de botella” para obtener licencias de funcionamiento, aperturas de industrias, evaluación del impacto ambiental, etc. Ningún inversionista podría poner en juego sus capitales, ante las dificultades que presenta el propio gobierno. La “corrida” del capital extranjero en el sector minería ha sido muy evidente durante los dos últimos años.

Otro de los factores internos mencionables es la seguridad interna. Los frecuentes actos criminales sucedidos casi en todo el país han generado un clima desfavorable a las inversiones nacionales y extranjeras. Esta situación viene siendo fortalecida por la corrupción de mandos policiales y jueces inescrupulosos, que evidentemente responden a intereses mezquinos y forman parte de viejas estructuras favorecidas por los gobiernos de turno.

Estas condiciones negativas, aunadas a una precaria calidad parlamentaria -oficialismo y oposición- ofrecen el caldo de cultivo para desarrollar con mayor vigor la informalidad, el narcotráfico y hasta provocar el renacimiento del peor flagelo de nuestra historia: la subversión o terrorismo. Una bancada oficialista, disminuida, con pocas ideas para legislar, pero muy preocupada en la búsqueda de estrategias con el propósito de “blindar” a sus aliados de gobierno o personajes allegados, pero protagonistas de escándalos de corrupción, sumado a una oposición carente de argumentos y fuerza para proponer iniciativas de leyes concordantes con las necesidades sociales; están alimentando el descontento popular. Pareciera que el oficialismo y la oposición coinciden precisamente en estos aspectos negativos. Un parlamento convertido en circo, no es precisamente un buen precedente, aunque los gobiernos que pierden la hoja de ruta o se desvían de sus ideales, caen en la tentación del consabido “Pan y circo para el pueblo”. Los reiterados “blindajes” a cuestionados personajes, las estériles discusiones parlamentarias, las mediáticas apariciones de algunos ministros que aparecen en casi todos los canales de TV, bien para declarar la inocencia de algún colega gobiernista, bien para irrogarse la autoría de las capturas de asaltantes o carteristas; fortalecen un escenario cuasi circense, con alto predominio de informalidad e irresponsabilidad.

Si seguimos con la idea del “Pan y circo….”, el pan podría ser representado por las donaciones de alimentos que distribuye el gobierno a los sectores vulnerables de la población, bajo un enfoque asistencialista a través de algunos programas sociales de tipo alimentario y no alimentario (Vaso de leche, Comedores populares, Cuna Más, Desayuno escolar, etc.). Los programas sociales en el Perú fueron concebidos para apoyar a los pobres y extremadamente pobres del Perú, pero con el tiempo se han convertido en una herramienta eficaz para mantener con cierto grado de quietud o conformismo a la gran masa popular.

Aunque parezca paradójico, los ingentes recursos destinados a estos programas sociales, cada vez son mayores y se están convirtiendo en un factor contrario al desarrollo social y también a los esfuerzos de la lucha contra la pobreza y por la inclusión social. De un análisis realizado a 7 programas sociales (3 alimentarios y 4 no alimentarios), el Estado destina un presupuesto cerca de S/. 2,800´000,000 anualmente. De este presupuesto, casi la mitad se pierden, por causa de la corrupción, inoperancia y negligencia de los funcionarios a cargo. Esta condición tiene un nombre técnico, casi diplomático: “filtración”.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) define filtración a la atención por parte de los programas sociales a aquella población considerada no pobre y se encuentra recibiendo un beneficio que no le corresponde. De otro lado, la subcobertura es la no atención a aquella población que debiera recibir el beneficio que los programas sociales brindan (por su condición de pobreza o pobreza extrema) pero está excluida de la atención de los mismos.

Quizás el gobierno actual esté tras la búsqueda de mejores estrategias o implementar instrumentos de focalización para enfrentar a estos dos elementos perniciosos, convertidos casi en “inherentes” a los programas sociales, pero los resultados no dan cuenta de ello. Es urgente un plan de mejora en la asignación de los recursos fiscales en favor de la población más vulnerable del país. Ojos vendados y “oídos sordos” son posturas anidadas en la mayor parte de funcionarios de los programas sociales, ante los cuestionamientos o reclamos por algunos incidentes graves (intoxicaciones, negociados, desfalcos, etc.).

Sobre los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza 2012 (ENAHO 2012), a cargo del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), se han elaborado estimaciones sobre el costo de la inefectividad de la gestión de los programas sociales, considerando las cifras de filtraciones halladas en cada programa social, en el entendido que estas pueden ser catalogadas como un gasto público mal asignado. En cuanto a la subcobertura, la estimación es más
complicada, debido a que se hace necesario considerar el beneficio que se deja de obtener por mantener una parte de la población objetivo, sin la respectiva atención. Aquí ya estamos hablando de un asunto de impacto social.


El presente cuadro nos muestra el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) asignado para el año 2012 de los tres programas sociales alimentarios y cuatro programas no alimentarios, con sus correspondientes costos, bajo una metodología consistente en el cálculo del costo por beneficiario.

Frente a este escenario, con preocupantes posturas, cifras alarmantes e ineficiencias en el gasto público; considero que se deben retomar acciones orientadas a optimizar manejo de los programas sociales. Un manejo óptimo de los recursos escasos no termina en el cambio de funcionarios, o en el cambio de nombre de programa, pero tampoco en el cambio de discurso. Partiendo que la corrupción, ineficacia e ineficiencia instaurados en los programas sociales, datan de muchos años y responden a un sistema desfasado con la realidad actual, sin planes de contingencias, sin visión ni plazos establecidos para la reconversión de asistencialismo a responsabilidad social; considero que la solución puede vislumbrarse con mayor claridad a través de un nuevo modelo de programas sociales, sin la necesidad de cambiarles de nombre, sin la necesidad de cambiar la estructura funcional ni programática. 

Este modelo propuesto establece un cambio en la concepción de pobreza y extrema pobreza en la práctica. Con un gobierno electrónico adecuadamente implementado, será posible entre muchas ventajas más, registrar también a cada uno de los beneficiarios, bajo un seguimiento sistemático. Una declaración jurada sería parte del inicio en la recepción responsable de la donación alimentaria o no alimentaria. El seguimiento sistemático y transparente sería el instrumento para garantizar la cobertura y evitar la filtración. Los plazos establecidos para convertir el asistencialismo en opciones laborales del beneficiario serán relativamente cortos, ya que paralelamente deberá existir un programa transversal ligado al Ministerio de Trabajo e instituciones conexas que brindarán el apoyo consistente en el acceso al mercado laboral formal. Universidades, Institutos, Academias, etc., deberán reactivar sus programas de proyección social y bolsas de trabajo para los beneficiarios que elijan una competencia o disciplina laboral. El emprendimiento será un sector muy favorecido, porque será alentado por las Mypes y la gran industria. Las cuotas de contratados pueden significar beneficios fiscales para los empresarios.

Naturalmente que los recursos necesarios para la implementación pueden ser mayores, pero no olvidemos que la inversión en el capital humano es el factor más rentable y esta acción en la práctica en el largo plazo, será la verdadera palanca de desarrollo. El objetivo es que la población realmente pobre salga de la actitud conformista y desarrolle habilidades en alguna opción laboral o pueda quizás convertirse en dueño de su propio empleo si la decisión se orienta hacia el emprendimiento.

Con este modelo, será necesario un cambio de actitudes no sólo de los funcionarios a cargo, el cambio más importante será el cambio de actitud de los beneficiarios. Ellos deberán comprender que las condiciones económicas del país no pueden ser siempre las mismas, por lo tanto, la lógica es que los programas sociales deben ser de corta duración. El final del beneficio social debe ser el comienzo de una mejor vida, de una mejor actitud, de una visión de futuro, de una elección de vida con verdadero sentido: constituirse en una persona calificada y bien remunerada o formar una pequeña empresa y a través de ella generar empleo y riqueza.

Los funcionarios a cargo deberán tener los conocimientos de gestión necesarios, deberán exponer sus actividades y establecer todos los nexos correspondientes con los gobiernos locales y órganos de control, a fin de garantizar el buen manejo de los recursos. El acceso a la información pública y la transparencia de sus actos deben estar garantizados a través de los portales institucionales virtuales. Los indicadores de desempeño deben ser implementados y deben ser instrumentos para la promoción, ratificación o remoción de funcionarios, según corresponda. No se trata solamente de apuntar a una mejor preparación del funcionario, es importante también que los beneficiarios se informen, se instruyan y cualifiquen en una opción laboral. El mejor programa social será aquél que logre la reconversión de los beneficiarios en trabajadores calificados o en pequeños empresarios.

Los sectores de agricultura, producción, comercio, turismo, etc. coadyuvarán como entes vinculantes en la promoción y facilitación al acceso temporal o estable en las empresas de sus judicaturas, a los beneficiarios preparados o graduados en algunas de las disciplinas. Es importante que los programas sociales tengan un carácter vinculante a alguna de las actividades económicas, y a su vez cuenten con una estructura de corte transversal con carácter sectorial.

La sostenibilidad del modelo propuesto se fundamenta en que a medida que los beneficiarios accedan a las distintas opciones laborales, decrecerá el desempleo y la pobreza. El crecimiento de la tasa de empleo tendrá como efecto mayor demanda de bienes y servicios, por consiguiente el consumo aumentará ostensiblemente. Esta situación hará posible la reactivación en el mediano y largo plazo, según sea la velocidad de adecuación e implementación. Convertir al beneficiario en un trabajador calificado o en empresario será parte del objetivo. El programa social deberá tener la suficiente capacidad y flexibilidad para convertirse en un ente promotor del desarrollo humano. Esto sólo será posible si el gobierno de turno comprende y se compromete a no usar los programas sociales como una grosera modalidad de agenciarse votos, cambiando voluntades por alimentos o contratando funcionarios carentes de preparación y de sensibilidad social. El acuerdo nacional debe ser instrumento válido en esta propuesta.